Фискалните съвети са независими институции, създадени в страните от Европейския съюз, за да наблюдават и анализират публичните финанси. Основната им цел е да гарантират стабилност и устойчивост на бюджетната политика, като се цели намаляване на риска от прекомерен дълг и дефицит.
В държавите кандидатки за членство в еврозоната фискалните съвети често се създават като част от усилията за засилване на фискалната дисциплина и за изпълнение на критериите от Маастрихт. Те обикновено изпълняват консултативни и надзорни функции по отношение на националната фискална политика.
Присъединяването към еврозоната изисква съществена институционална адаптация от страна на държавите членки, особено в сферата на фискалната политика. Сред ключовите участници в този процес са независимите фискални институции (НФИ), които отговарят за наблюдението на фискалната дисциплина, устойчивост и прозрачност. През последните десет години ролята им значително се промени – от чисто технически наблюдатели на фискалната политика те се превръщат в по-активни защитници на стабилните публични финанси. Тази промяна се ускорява в контекста на присъединяването към еврозоната, което налага нови изисквания за контрол, прогнози и отчетност пред обществото (OECD, 2024, European Commission, 2017).
След финансовата криза от 2008 г. броят на НФИ нараства значително. Сред основните причини за тази тенденция се открояват уроците от дълговата криза (2008–2012), необходимостта от по-голяма фискална прозрачност, засиленият надзор в рамките на Европейския съюз, както и нуждата от инструменти за ограничаване на популистките разходи по време на избори.
В началото функциите на тези институции са ограничени до мониторинг на съответствието с фискалните правила, оценка на прогнози и насърчаване на прозрачност. В последните години обаче фокусът им се измества – НФИ започват да изпълняват по-активна роля, като разработват дългосрочни анализи, сценарийни оценки и участват в публичния дебат по фискални въпроси (OECD, 2024).
- Оценка или препоръка – ключови разлики
В контекста на финансовите прогнози, които изготвят фискалните съвети термините "оценка" и "препоръка" често се използват взаимнозаменяемо, но те имат различни значения и последици.
Оценката е комплексен процес, който включва не само преценка на реалистичността и надеждността на дадена прогноза, но и идентифициране на рискове и препоръки за подобрение. Тя може, но не е задължително, да доведе до окончателно становище за правдоподобността на прогнозите.
Оценките, изготвяни от независимите фискални институции, често са доброволни и нямат законова задължителност. Тяхната основна стойност е в предоставянето на информация на вземащите решения и обществото, както и в гарантирането на качеството и прозрачността на прогнозите. Резултатите обикновено се представят като становища и препоръки, но без пряка правна обвързваща сила.
Препоръката представлява официално становище, което одобрява или отхвърля дадена прогноза и има конкретни последици за правителството. Често тя води до процедура „спазвай или обясни“, при която правителството е задължено да се съобрази с препоръката или да обясни причините за несъобразяване.
Обикновено фискалните институции имат законово овластяване да издават препоръки. Процесът по одобрение може да включва множество обмени на информация и официални гласувания. Одобрението се фокусира върху конкретни аспекти на прогнозите — тяхната реалистичност, съответствие с текущите икономически условия и безпристрастност. Понякога се използва предварително определен „диапазон на одобрение“ за бърза оценка.
Накратко, докато оценката помага за информиране и подобряване на прогнозите, препоръката е официално становище, което има конкретни юридически и политически последици.
Таблица 1. Разлики между оценка и препоръка
| Оценка | Препоръка | |
| Правен статус | Не е задължително обвързваща по силата на закон, често може да се извършва на доброволна основа | Задължителна по закон, институциите носят правна отговорност |
| Процедура | Отворена, по-гъвкава, може да няма строго официален механизъм/протокол | Формална процедура с определени срокове, правила за гласуване и форма за представяне на резултата |
| Резултати | Всички заключения са с информационна стойност и са необвързващи за държавните органи | Заключенията са обвързващи, могат да налагат ограничения или изисквания към държавните органи |
| Обхват | По-широк, включващ преглед на показателите и идентифициране на потенциални рискове и области за подобрение | Тесен фокус върху показателите и съответствието им с определени критерии |
Източник: Оценка и/или одобрение на макро- и фискални прогнози: Ключова роля на независимите фискални институции в ЕС. Работна група на Мрежата на НФИ, юни 2025.
2. Еврозоната като катализатор на институционални промени
Членството в еврозоната пряко влияе върху функциите и отговорностите на НФИ. Държавите, които приемат еврото като официална валута, са подложени на по-строг фискален контрол от страна на Европейския съюз. Важни за фискалния контрол в рамките на ЕС са пакети от регулации, известни като "Six-Pack" и "Two-Pack".
- Six-Pack (приет през 2011 г.) въвежда мерки за засилване на фискалната дисциплина чрез строги правила за бюджетния дефицит и държавния дълг, както и нови механизми за наблюдение и санкции при нарушаване на тези правила.
- Two-Pack (Регламент № 473/2013) допълва и разширява контрола, като изисква държавите от еврозоната да основават бюджетните си рамки на макроикономически прогнози, изготвени или одобрени от независими органи, и засилва ролята на НФИ в наблюдението и отчетността.
Съгласно регламентите страните от еврозоната са задължени да:
- Основават бюджетната си рамка на макроикономически прогнози, изготвени или одобрени от независим орган;
- Осигуряват наблюдение от страна на фискалните съвети или други НФИ за спазването на всички действащи числови фискални правила;
- Прилагат принципа „обясни или се съобрази“ (comply-or-explain) спрямо становищата на фискалните съвети.
Основни задължения на фискалните съвети в държавите от еврозоната
- Наблюдение на спазването на Пакта за стабилност и растеж
- Страните от еврозоната трябва да спазват строги критерии за бюджетен дефицит (до 3% от БВП) и държавен дълг (до 60% от БВП).
- Фискалните съвети оценяват дали правителствата се придържат към тези правила.
- Разглеждане и препоръка към средносрочните фискални планове
- В рамките на Европейския семестър всяка държава трябва да представя средносрочна фискална стратегия.
- Фискалните съвети анализират реалистичността на тези прогнози и оценяват свързаните с тях рискове.
- Мониторинг на изпълнението на структурните реформи
- Еврозоната изисква по-строг контрол върху икономическите политики за гарантиране на стабилност.
- Фискалните съвети следят дали правителствата изпълняват договорените мерки.
- Докладване към Европейската комисия и участие при санкции
- При нарушение на фискалните правила Европейската комисия може да наложи санкции.
- Фискалните съвети предоставят независими доклади, които оказват влияние върху решенията на Комисията.
3. Разширени функции на фискалните съвети
Доклади на ОИСР и Европейската комисия очертават няколко нови направления, в които фискалните съвети разширяват своята дейност:
- Одобряване или изготвяне на макроикономически прогнози — ключов елемент за реалистично и надеждно фискално планиране;
- Наблюдение и оценка на спазването на фискалните правила — основна задача на независимите фискални институции (НФИ), подкрепена както от законодателството, така и от икономическата теория;
- Остойностяване на политики (policy costing) — особено важно преди избори или при значителни бюджетни промени;
- Анализ на дългосрочната устойчивост — включително оценка на демографски и екологични рискове;
- Активна комуникация с парламенти и медии — което засилва ролята им в публичния дебат и обществената отчетност.
В държавите от еврозоната НФИ са задължени да одобряват макроикономическите прогнози. Например, след присъединяването си към еврозоната, хърватската независима финансова институция вече не само оценява, но и одобрява макроикономически и фискални прогнози. В Литва независимата фискална институция публикува собствени прогнози, използвайки метода на т.нар. „приемливи граници“, за да оцени съответствието на прогнозите с фискалните правила.
4. Предизвикателства и условия за ефективност на фискалните съвети
За ефективната работа на фискалните съвети в страните от еврозоната са важни следните условия:
- Институционална и оперативна независимост;
- Адекватни ресурси — включително бюджет и квалифициран персонал;
- Правен достъп до необходимата информация;
- Ясна и утвърдена комуникационна стратегия;
- Прозрачни и конструктивни отношения с парламента и правителството.
Анализ на резултатите от работата на фискалните съвети показва, че само по себе си наличието на независими фискални институции не гарантира по-добри фискални резултати. Важни са добре проектираните и ефективно функциониращи НФИ, които допринасят за стабилността на публичните финанси.
Заключение
Ролята и функциите на фискалните съвети в страните, присъединяващи се към еврозоната, се променят съществено. От институции с ограничени консултативни функции, НФИ се превръщат в ключови участници във фискалната архитектура на ЕС. Тази промяна се дължи както на европейските нормативни изисквания, така и на нарастващата нужда от обществена отчетност, устойчивост и доверие. Трансформацията на фискалните съвети е не просто еволюционен процес, а институционално наложена необходимост, продиктувана от интеграцията в еврозоната. В този контекст те вече не са опция, а задължителен инструмент за поддържане на фискална стабилност и демократична легитимност на бюджетните решения.
Как се изменя ролята на фискалните съвети в държавите, присъединили се към еврозоната - pdf файл
Използвана литература:
European Commission. (2017). Independent Fiscal Institutions in the EU Member States: The Early Years (European Economy Discussion Paper No. 067). Retrieved from https://ec.europa.eu/
OECD. (2024). From Fiscal Watchdogs to Fiscal Advocates: Creating Champions of Fiscal Sustainability (GOV/SBO(2024)13). Organisation for Economic Co-operation and Development. Retrieved from https://www.oecd.org/
Директива 2011/85/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 8 ноември 2011 година относно изискванията към бюджетните рамки на държавите членки
Мрежа на независимите фискални институции на ЕС (2025). Оценка и/или одобрение на макро- и фискални прогнози: Ключова роля на независимите фискални институции в ЕС. Работна група на Мрежата на НФИ, юни 2025.
Регламент (ЕС) 2024/1263 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2024 година за ефективна координация на икономическите политики и за многостранно бюджетно наблюдение и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета
Регламент (ЕС) № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 ноември 2011 г. относно намаляване на бюджетните дефицити на държавите членки.
Регламент (ЕС) № 1175/2011 на Съвета от 16 ноември 2011 г. относно задълженията на държавите членки, чиято валута е еврото, по отношение на техните бюджетни дефицити.
Регламент (ЕС) № 1176/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 ноември 2011 г. относно предотвратяването и коригирането на макроикономически дисбаланси.
Регламент (ЕС) № 1177/2011 на Съвета от 16 ноември 2011 г. относно наблюдението на бюджетните дефицити на държавите членки, чиято валута е еврото.
Регламент (ЕС) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. относно мониторинга на бюджетните дефицити и публичния дълг (с изменения, въведени от „Six-Pack“).
Регламент (ЕС) № 472/2013 от 21 май 2013 г.
Регламент (ЕС) № 473/2013 от 21 май 2013 г.