Михал Хорват
Университет на Йорк
Неблагоприятните последици от кризата от 2008-2011 г. предизвикаха вълна от институционални реформи във фискалната политика в Европейския съюз. Ирландският, португалският и испанският независими фискални съвети бяха създадени, за да осигурят устойчивост на публичните финанси. Финансовата криза остави държавния дълг на Ирландия, Португалия и Испания на високи нива. Необходимостта властите да проектират надежден път към по-ниски нива на дълга беше често срещана. Решението и в трите случая се виждаше в комбинация от средносрочна ориентация в бюджетирането, подкрепена от числени фискални правила и наблюдавана от независим фискален съвет.
Идеята за въвеждане на независим фискален съвет се радва на широка политическа подкрепа и в трите страни. Следователно собствеността, ключов принцип, който трябва да е в основата на всеки потенциално ефективен независим мониторингов орган, беше изпълнена. И трите органа са надпартийни, действат самостоятелно, като членовете им се назначават по компетентност. Португалският съвет, чиито членове не са само португалци по националност, също е добър пример за възприемане на международен експертен опит в полза на националното публично управление. В основата на задачите е оценката на изпълнението на числените фискални правила и одобряването на официални макроикономически и фискални прогнози. Изпълнението на този мандат изисква напреднали аналитични умения.
Въпреки широкото сходство в мандатите, трите съвета работят със значително различни ресурси. Ирландският фискален съвет работи с 1.5 милион евро и петима служители, докато испанският фискален съвет работи с бюджет от 8 милиона евро и 40 служители. Португалският съвет за публични финанси е по средата с бюджет от около 4.5 милиона евро и персонал от 25 души. Финансирането е адекватно защитено от политически натиск и в трите случая. Мандатът на испанския фискален съвет включва обширно покритие на поднационалните бюджети и администрацията на социалното осигуряване, което обяснява голяма част от разликата в размера между испанския фискален съвет и останалите.
Ранно въздействие
Ключова сила на испанския фискален съвет произтича от обширните му законови правомощия да издава препоръки в широк спектър от области към различните институции от публичния сектор както на национално, така и на поднационално ниво. Правомощията на испанския фискален съвет се простират например по въпросите на фискалната прозрачност или бюджетните цели на регионално ниво.
Португалският фискален съвет допринесе за прозрачността на публичните финанси в Португалия, като публикува подробен списък с временни прегледи на приходите и разходите. Надлежното отчитане на такива операции добавя много полезни знания за истинското състояние на публичните финанси в сравнение с разчитането само на основните показатели. Той също така дава на политиците правилните стимули както при разработването на политиката, така и при докладването.
Предимството на Ирландския фискален съвет спрямо колегите му е позицията, която заема в дебатите за фискалната политика в Ирландия. Неговата ангажираност със специализираната общественост и присъствието в отразяването на медиите е сравнително широко. Общият обществен интерес към бюджета на страната изглежда намалява, тъй като споменът за кризата избледнява. Въпреки това ирландският фискален съвет продължава да се появява често в медиите. Публичността е важна, тъй като влиянието на фискалните наблюдатели върху бюджетната политика е непряко и действа главно чрез увеличаване на прозрачността в дебатите. Като се има предвид, че ръководството на ирландския фискален съвет се състои от назначения на непълно работно време и те се подпомагат само от малък секретариат, добрите връзки с обществеността също са свидетелство за ангажираността и координацията в ирландския фискален съвет. Съсредоточаването му върху сравнително тесен набор от въпроси, засягащи ирландския бюджет, състоянието на макроикономиката и спазването на фискалните правила, изглежда работи добре.
Предизвикателства
Навременният и адекватен достъп до данни е ограничение за ефективността на фискалните съвети за контрол, извършвани в много страни. Трите изследвани институции не правят изключение. Получаването на подробна информация относно разходите за мерките, предложени и приложени от правителствата, е общ проблем. Работата на фискалните съвети обаче е неблагоприятно засегната от естеството на информационните потоци между ЕС и национално ниво. В Ирландия, както и в Португалия, националните цифрови фискални правила са правилата, определени на ниво ЕС, и така задачата на фискалните съвети е де факто да имитират оценката, извършвана от Комисията на ЕС. Числените, както и качествените данни за анализа от ниво ЕС обаче често пристигат непълни и със значително закъснение. Липсата на такава информация може да доведе до какофония от политически послания и в един важен случай в крайна сметка да доведе до поставяне под въпрос на авторитета на фискалния съвет от финансовото министерство.
Има прекомерен министерски контрол върху наемането на работа в испанския и ирландския фискални съвети. Наемането в Ирландия подлежи на „предварително съгласие на министъра след консултация с министъра на публичните разходи и реформи“, докато испанското министерство на финансите и публичните администрации запазва контрола върху броя и вида на позициите, както и общите разходи за персонал във фискалния съвет. По отношение на персонала, като се има предвид щадящият характер на фискалните съвети, институциите не могат да предложат много по отношение на кариерното развитие, за да мотивират своя обикновено млад и амбициозен персонал. Разнообразието в задачите може да допринесе много за допълване на паричните стимули (често ограничени в публичния сектор). Това може да включва работа от академичен характер, която би повишила репутацията както на индивида, така и на институцията.
Гледайки напред
Периодичните прегледи на мандата на фискалните съвети биха могли да установят дали са необходими промени, тъй като основните предизвикателства, пред които са изправени публичните бюджети, може също да се променят, когато икономиките излизат от периода след кризата. Липсата на информация за индивидуалните мерки на политиката може да се преодолее чрез развиване на капацитет за такива упражнения за изчисляване на разходите. Винаги, когато се обмисля промяна в (практическото тълкуване на) мандата, е важно да се вземе предвид адекватността на ресурсите за такава разширена роля.
Повишаването на ефективността на комуникацията трябва да бъде на първо място в дневния ред, тъй като е ключова предпоставка за въздействие за органи без значителни правомощия за вземане на решения. Фискалните съвети трябва да отделят достатъчно ресурси и внимание, за да направят комуникацията си съобразена със съответните аудитории. И в трите разглеждани случая целевата аудитория включва широката публика и това трябва да се има предвид при представянето на публикациите.
Резюме
Положителният опит на тези три фискални съвета трябва да се изучава в по-широкия контекст на институционалното изграждане. Всички държави-членки на ЕС, с изключение на Полша, имат независим орган, назначен да наблюдава развитието на публичните финанси. Португалия, Испания и Ирландия направиха това, което мнозина смятат за значителна стъпка по пътя към по-добри фискални резултати, когато решиха да създадат независими фискални съвети.