5 реформи на бюджетния процес, които трябва да продължат

Автор: Любомир Дацов,

член на Фискалния съвет

През последните шест месеца се случиха две събития, които предполагат съществени промени както във вътрешното законодателство на страната, така и в институционалната структура за планиране, бюджетен процес, институционален капацитет и т.н. Докато промените, свързани с приемането ни в еврозоната от 1 януари 2026 г. са по-скоро техника, неизискващи съществени промени в работата на администрацията, то промените свързани с новата икономическа рамка, изискват съществено развитие на административния капацитет на държавата да изпълни със съдържание изготвянето на средносрочните фискално-структурни планове като основен инструмент за съгласуване на фискалните и структурни политики.

Новата архитектура е базирана на средносрочните фискални рамки (MidTerm Fiscal Framework), която е позната на българската бюджетна практика. Страната ни има сравнително дълъг период на ползване на концепцията на тези рамки, макар и в момента те остават по-скоро много гъвкави цели, с които се полагат някакви бюджетни тавани за разходи.

Първата рамка беше изготвена с бюджета за 1999 г., по-късно в периода 2002 – 2007 г. бяха направени опити за същностно реформиране системата за планиране и промяна методи за бюджетиране, в опит да се съчетае средносрочен хоризонт с подобряване ефективността на бюджетните разходи, чрез въвеждане на т.нар. програмно бюджетиране.

Със Закона за публичните финанси, който замени приетия през 1996 г. Закон за устройството на държавния бюджет, бяха направени опити за регламентиране процеса на средносрочно бюджетно планиране и промяна на бюджетния процес с въвеждане на програмно бюджетиране, но близо 10 години след въвеждането му, законът продължава да бъде неизпълнен със същностно съдържание и повечето от бюджетните процедури са повърхностни. По отношение на институционалния капацитет, България загуби скорост след първоначалните опити за изграждане на такъв през периода 2002-2007 г., в областите свързани със стратегическо бюджетиране. Проблемът с административния капацитет на системата е значително предизвикателство, което трябва да бъде адресирано много приоритетно. Факт е, че това в голяма степен е предопределено от политическото търсене и наложените политически практики при съставяне и одобрение на бюджета.

Пет области за реформи и промяна в процедурите на прилагане за постигане на структурни промени в бюджетирането:

1. Развитие на средносрочните фискални рамки, създаване на капацитет за стратегическо планиране и обвързване със структурните секторни реформи
2. Въвеждане на ниво министерство на средносрочни разходни рамки (MidTerm Expenditure Framework), с акцент върху секторен подход като рамка и механизъм за истинско програмно бюджетиране
3. Въвеждане на преглед на публичните разходи (Public Expenditure Review) като инструмент за оценка на секторното ниво и отделните програми. Използването му за оценка на ефективността на секторните разходи и отделните програми и механизъм за въвеждане на нови и отпадането на неефективни програми от бюджетния лист.
4. Същностна промяна на процеса на програмно бюджетиране, отказ от бюджет по икономически елементи и приемане за първостепенните разпоредители на годишен бюджетен финансов закон само във формата на програмно бюджетиране
5. Капиталовото бюджетиране, регламентирането му в бюджетния процес, създаване на капацитет за планиране, програмиране и въвеждане на ясни правила и стъпки за управление на целия капиталов процес. Регламентиране на ясен и прозрачен процес на избор на значими и ефективни процеси на базата на добавената стойност на всеки проект

Средносрочна фискална рамка

Използването на средносрочни фискални рамки (СФР) бележи масово разпространение от средата на 90-те години след много успешното им използване от правителствата на Австралия и Нова Зеландия. България беше една от първите европейски страни, която започна да въвежда този тип рамка като единна част от бюджетния процес и част от значителната реформа, първоначално на изпълнението, а в последствие на планирането и програмирането на бюджета. Първата средносрочна рамка бе съставена с бюджета за 1999 г. Концепцията на средносрочните фискално структурни планове е основана на средносрочните рамки и практиките в държави с най-високи стандарти в областта на бюджетирането като Нидерландия, Швеция и др.

За съжаление практиката на използване на СФР в България, въпреки близо 25-годишния опит, остана на едно относително повърхностно използване на компонентите на фискалната рамка, без развитие на сериозен институционален капацитет, позволяващ ефективното й използване.

Цели и функции на средносрочните фискални рамки:^[1]

Световната практика показва, че СФР са ефективен инструмент за насърчаване на фискалната дисциплина, фискалната устойчивост, подобряване на разпределението и планирането на ресурсите като допринасят за прозрачността и отчетността чрез:

• Осигуряване на стратегически и структуриран подход към фискалното планиране в средносрочен хоризонт. Това позволява на правителствата да съгласуват разходите с приходите, да определят реалистични фискални цели и да управляват нивата на публичния дълг по-ефективно. Чрез по-стратегическа и ориентирана към бъдещето фискална политика правителствата са в по-добра позиция да разберат, предотвратят и/или намалят рисковете от неустойчиви фискални политики, които биха могли да доведат до икономическа нестабилност.
• Установяване на конкретни фискални цели или тавани в средносрочен план. Те включват многогодишни прогнози за общите приходи, ограничения или тавани на общите правителствени разходи, дефицит и дълг. Основен акцент на СФР е да се предостави ограничение отгоре надолу на общите държавни разходи, което да се използва като ориентир при изготвянето на годишния бюджет за всяка година от СФР. Чрез ясното определяне на тези цели правителствата предоставят рамка, която насърчава фискалната дисциплина, и средство за поемане на отговорност от правителствата за фискалните им резултати. СФР може да служи и като предпазна мярка срещу внезапни промени в политиката и външни групи или лобита, които оказват неправомерно влияние върху процеса на вземане на фискални решения.
• Разширяване на хоризонта на планиране отвъд годишния бюджетен цикъл. Това позволява на правителствата да приоритизират и разпределят ресурсите по-ефективно. То интегрира годишния цикъл на формулиране на бюджета с процес на средносрочно планиране, за да се вземат по-ефективни решения относно настоящите и бъдещите политически приоритети и да се упражнява контрол върху бюджетните агрегати. То спомага за систематичното разглеждане на въздействието на настоящите разходни и данъчни политики върху бюджетите за бъдещите години, както и на потенциалното въздействие на новите мерки. Това е още по-важно, когато страните се стремят да постигнат фискална устойчивост, като същевременно отбелязват напредък по отношение на целите за устойчиво развитие.
• Ефективно комуникиране на фискалните политики на правителството. Правителствата, като ясно очертават и публикуват своите средносрочни фискални цели, задачи и стратегии, повишават прозрачността и предвидимостта на своите фискални политики. По този начин те предоставят на заинтересованите страни, включително гражданите и инвеститорите, по-добро разбиране за фискалните намерения на правителството. Правителствата носят отговорност за постигането на фискалните цели, очертани в СФР, което може да повиши тяхната надеждност. Освен това, ефективното комуникиране на средносрочните фискални планове спомага за изграждането на доверие в способността на правителството да управлява разумно своите финанси.

През 2002 г. като част от реформата на планирането и програмирането, МФ се опита да развие СФР и да я направи интегрална част от фискалните решения и бюджетния процес. Сравнявайки оценките от тогава и сегашното статукво и практики се вижда, че въпреки натрупаната практика в тази област, основните предизвикателства остават непроменени.

За да бъдат ефективни, СФР трябва да бъдат неразделна част от процеса на вземане на решения и отчитане в областта на фискалната и бюджетната политика. Без това СФР може да остане само на хартия. Преодоляването на предизвикателствата и ефективното прилагане на СФР изисква политическа ангажираност и разработване на правила, процеси и процедури, които подкрепят стабилни институционални механизми и изграждат технически капацитет.

Към момента СФР има частично развити два компонента на рамката: макроикономическия, дотолкова доколкото макроикономическите прогнози са интегрална част от средносрочната рамка и практиката показва, че оценките за размера на дефицита и цикличността на политиката рядко са използвани при взимане на решение за определяне размера на бюджетното салдо (+превишение/-дефицит).

Вторият компонент е свързан със средносрочността и определяне на бюджетни ограничения чрез разходни тавани. Практиката показва, че когато се спазват, твърдите бюджетни ограничения са най-ефективният инструмент за постигане на фискална устойчивост и стабилност на публичните финанси. Държавите (Нидерландия, Финландия) с добри бюджетни практики много често използват практиката на 4-годишен период на фиксиране на разходните тавани, докато практиката на ротиращи гъвкави тавани е възприета от повече държави. Въведените средносрочни фискално-структурни рамки от ЕС, по същество представляват фиксация за целия период на нарастването на разходите с контролна сметка за изравняване на отклоненията, а възможността за активиране на предпазни клаузи служи като буфер в случай на икономически и политически шокове.

За съжаление се наблюдава обратна пропорционалност при използването на средносрочните хоризонти, обикновено три годишни, а от 2024 г. заради промененото европейско законодателство, периодът бе удължен на четири години. Обикновено макроикономическата прогноза е силно политизирана през първата година и относително коректна през останалите години на периода. Докато при разходните тавани се наблюдава обратна зависимост - през първата година се наблюдават относително твърди бюджетни ограничения, докато през следващите години разходните тавани имат само индикативни стойности и много често с драстични промени в размера и структурата, несвързани с макроикономическите промени, т.е. движени изключително от краткосрочни политически решения. Много от държавите в ОИСР използват задължителни разходни тавани, вместо чисто индикативните. Първия подход позволява подобряването на фискалната устойчивост и поддържане на по-строга дисциплина, но от друга страна изисква доста по-сложни управленски решения и капацитет.

Ефективността на СФР се определя не само от ангажимента на политическо ниво за спазване на правилата и ангажимента за реализиране на ясни политически приоритети, но и от институционалния капацитет и от цялостната система на бюджетиране и подкомпонентите на управленската пирамида.

По отношение на институционалния капацитет, България загуби скорост след първоначалните опити за изграждане на такъв през периода 2002-2007 г., в областите свързани със стратегическо бюджетиране. Проблемът с административния капацитет на системата е значително предизвикателство, което трябва да бъде адресирано много приоритетно. Факт е, че това в голяма степен е предопределено от политическото търсене и наложените политически практики при съставяне и одобрение на бюджета.

Но по-съществен е проблемът на секторно ниво, където трябва да има капацитет за стратегическо планиране и „обличане“ на политиката в конкретни цифри. Нито едно министерство няма стратегическа дирекция, която да се занимава с планирането и програмирането на бюджета извън едногодишния период. Тези функции са оставени на бюджетните дирекции, които по-скоро изпълняват счетоводни функции и сумират отделните разходи, без да извършват стратегическо планиране, подкрепено от процес на приоритизация на различните програми.

От тази гледна точка България трябва да въведе в законодателството си и да приложи на практика средносрочна разходна рамка, която позволява да бъдат прехвърлени функциите от националната консолидирана рамка на секторно ниво на планиране, с разбиване на секторните тавани на отделни програми определяне на твърди бюджетни ограничения в средносрочен период.

Трябва да се отбележи, че редица от отделни компоненти на тези рамки се прилагат и съществуват в българската бюджетна практика под формата на т.нар. програмни бюджети на министерствата.

Средносрочна разходна рамка (MidTerm Expenditure Framework)

Обикновено в теорията се използват две наименования: средносрочна разходна рамка (СРР) и средносрочна бюджетна рамка (СБР), като се приема, че покриват еднакъв обхват. В българската практика се използва наименованието средносрочна бюджетна рамка, като част от документите, които се внасят в Парламента с годишния проект на Закон за държавния бюджет, която по форма и съдържание отговаря на класификацията на СФР. За целите на по-добра яснота ще използваме понятието СРР.

СРР/СБР се разработват въз основа на СФР, която представя общите тавани на разходите. СРР установява многогодишни планове за разходи в рамките на тавана на СФР на секторно/министерско и/или програмно равнище и изготвя базови прогнози за приходите и разходите на съответното равнище. Те определят тавани на разходите на министерствата/програмите и целят да гарантират, че разходните планове на агенциите отразяват средносрочните стратегически приоритети. За тази цел те съгласуват тавана на общите разходи, определен отгоре надолу с бюджетни прогнози, определени отдолу нагоре за министерствата, които извършват разходи.

СРР включва и измерение на ефективността, фокусирано върху постигането на резултати и постигането на крайни резултати.

На база на опита, който съществува в България, би могло да се структурират следните препоръки:

• Ключов за успеха на секторно бюджетиране и изграждане на административен капацитет за планиране и програмиране. Би било добре да бъдат преструктурирани и развити сегашните финансово-бюджетни дирекции с функции за стратегическо планиране и координация, с капацитет за изготвяне на Преглед на публичните разходи и извършване на икономически анализ на секторно и програмно ниво. Възможност за оценка на политики и оптимизация на системи.

• Определяне на така наречените „секторни/портфейлни“ министерства, които да се занимават със секторни политики и координация със структурите, които изпълняват политиките в съответната област, но административно не са подчинени на съответното министерство. Между другото, това би довело и до оптимизиране и отпадане на ненужните функции и дейности, които се преплитат между отделните министерства. Със сигурност би адресирало например защо Министерство на транспорта би трябвало да задава насоките на цялостната интегрирана транспортна политика, а организацията за изпълнение на тази политика е в друго министерство, със сигурност би поставило и въпроса за функционалната разделност и противоречие между социалната политика и политиката на пазара на труда и ефективността да бъдат под една „шапка“ и много други области.

• За да бъде осигурена ефективност на функционирането на СРР, то би трябвало да бъде подкрепено с развитието на два инструмента. На преглед на публичните разходи и налагане на програмното бюджетиране с обръщане на сегашната логика на бюджетния процес. Би трябвало целият процес на планиране и програмиране на ниво агенции и министерства да бъде само на програмно ниво, а класификацията по икономически елементи да се използва за статистически цели и макроикономическо планиране.

Преглед на публичните разходи ( Public expenditure review )

Прегледът на публичните разходи (ППР) е диагностичен инструмент, използван за оценка на ефективността на публичните разходи, оценка на тяхното въздействие върху целите на политиката и идентифициране на области за подобряване на ефективността и разпределението на ресурсите. ППР анализира количеството и качеството на правителствените разходи във времето, като ги сравнява с целите на политиката и показателите за изпълнение. Той може да обхваща всички правителствени разходи или да се фокусира върху конкретно секторно ниво.

Ключови аспекти на прегледа на публичните разходи^[2]:

• Оценка на разходите: ППР анализират как се изразходват публичните средства, включително разбивката на разходите по категории (например капиталови срещу текущи) и по сектори.
• Съответствие с политическите цели: прегледите оценяват дали публичните разходи съответстват на националните приоритети и политическите цели.
• Ефективност и ефикасност: оценките на публичните разходи оценяват колко ефективно и ефикасно се използват публичните средства за постигане на желаните резултати.
• Устойчивост: оценките разглеждат дългосрочната устойчивост на моделите на разходите и дали те могат да бъдат поддържани във времето.
• Идентифициране на проблеми: ППР могат да подчертаят области, в които разходите са неефективни, неефикасни или неустойчиви, и да идентифицират възможности за подобрение.

Цели на прегледа на публичните разходи:

• Информиране за политическите решения: ППР предоставят информация, основана на факти, за да помогнат на правителствата да вземат информирани решения относно разпределението на ресурсите и политическите приоритети.
• Подобряване на бюджетното планиране: прегледите могат да предоставят информация за процеса на изготвяне на бюджета като идентифицират области, в които разходите могат да бъдат оптимизирани.
• Укрепване на управлението на публичните финанси: ППР могат да помогнат за подобряване на цялостното управление на публичните финанси, като идентифицират слабостите във финансовите системи и процедури.
• Отчетност и прозрачност: прегледите могат да подобрят отчетността като оценяват ефективността на публичните програми и държат отговорните лица отговорни за резултатите от разходите.

България има традиция в изготвянето на ППР през отделните периоди. Изготвянето на първите доклади бе установено в периода 2005-2009 г. като част работата с екипите на Световна банка за подобряване капацитета за планиране и бюджетиране в България и следващата вълна от изготвянето на подобни доклади е в периода 2018-2019 г. В този период, Министерство на финансите, с помощта на Световна банка, изготви „Наръчник за преглед на публичните разходи“^[3].

Опитът показва, че за да бъде ППР ефективен инструмент и да постигне целите си, той трябва да бъде законодателно регламентиран в Закона за публичните финанси и определен като инструмент, който трябва да бъде изготвян на всеки 2 години като аналитичен инструмент, целящ подобряване качеството и ефективността на публичните разходи.

ППР е инструментът, чрез който може да става оценката на отделните програми, следвайки периодичност и възможност за вход/изход от списъка с бюджетно финансиране като част от бюджета.

Една от причините за ниската ефективност и реално неприлагане на програмното бюджетиране в България, е липсата на инструмент за определяне реда за обновяване на програмите за финансиране, базирано на обективни критерии и процедури.

Следващата съществена реформа, която трябва да бъде регламентирана, е капиталовото бюджетиране. Анализ на капиталовото бюджетиране, основни принципи, механизми и препоръки ще бъдат направени в отделен аналитичен доклад.