(извадка, 10-ти април, 2025 г.)
Националните фискални институции в държавите-членки на ЕС са органи с мандати да наблюдават и оценяват различни аспекти на фискалната политика. Мрежата на националните фискални институции на ЕС е група от институции, която предоставя платформа за обмен на мнения, опит и обединяване на ресурси в общи области. През ноември 2024 г. работната група за преглед на икономическото управление на мрежата EU-IFI проведе проучване относно опита на членовете с първия кръг от средносрочни планове, следвани от държавите-членки. Тази позиция се основава на констатациите от проучването, за да направи някои препоръки за подобряване на тези процедури, които служат като крайъгълен камък на рамката на икономическото управление на ЕС. Тази позиция е одобрена от Мрежата на независимите фискални институции на ЕС по предложение на ръководството на 5 март 2025 г. Ръководството на мрежата се състои от президента Лилия Кавалари (PBO на Италия), Естер Гордо Мора (Airef на Испания) и Богдан Капрару (Фискалния съвет на Румъния).
Резултатите от проучването показват, че малцинство от държавите членки са се ангажирали с националните заинтересовани страни докато са изготвяли своите средносрочни фискално-структурни планове. Ангажираността с националните парламенти е ограничена до неформални дискусии, а не до официални процеси на одобрение. Само девет държави официално представиха средносрочните фискално-структурни планове на своите парламенти и само три получиха парламентарно одобрение преди да го представят на ЕС. Само десет държави членки включиха граждански и социални партньори в дискусии и тези консултации обикновено се провеждаха след като правителството вече е одобрило документа.
Правителствата не са ангажирали активно независимите фискални институции в одобряването или оценката на средносрочните планове преди представянето им в ЕС. Сред двадесет и една държави членки, които са подали средносрочните фискално-структурни планове, само дванадесет са поискали от своите независимите фискални институции да проверят макроикономически сценарии, които са в основата на нетните разходи. Това беше до голяма степен в еврозоната, където това вече се изисква от пакета законодателства за националните средносрочни документи.
Въпреки това значителен брой независими фискални институции оцениха средносрочните документи. Пет дадоха изцяло положителни оценки, девет изразиха квалифицирано одобрение с резерви, пет дадоха предимно отрицателни оценки, като отбелязаха някои положителни аспекти, а един даде изцяло отрицателна оценка. По-специално се появиха две опасения: прекалено оптимистични макроикономически прогнози и нереалистични фискални прогнози, особено по отношение на подценените прогнози за разходите.
Що се отнася до съдържанието на средносрочните планове, повечето подадени документи включват задължителната информация, изисквана от Европейската комисия, но това е недостатъчно за задълбочена оценка. Това възпрепятства оценката на достоверността както на макроикономическите сценарии, така и на траекториите на публичните финанси. Някои ключови липсващи елементи: подробности за бъдещи мерки за приходи и разходи, дискреционни мерки за приходи, условни задължения и специфики относно реформите и инвестициите.
Някои важни поуки могат да бъдат извлечени от този първи кръг от оценката на средносрочните планове. Първо, ангажираността на заинтересованите страни, включително независимите фискални институции и националните парламенти, варира значително в отделните държави членки със значителни възможности за подобрение. Времевите ограничения и липсата на опит може да са ограничили обществения дебат, но тъй като средносрочните планове служат като крайъгълен камък на новата рамка за икономическо управление на ЕС, те изискват прозрачност.
Участието на независимите фискални институции в одобрението/оценката на следващите планове във всички държави-членки би допринесло за успеха на рамката на ЕС. Повечето независими фискални институции допринесоха за оценката, често без официално искане за това, което подобри както прозрачността, така и обществената осведоменост относно ангажиментите на плановете. Благодарение на експертните си познания по макроикономически и фискални въпроси, независимите фискални институции бяха в добра позиция да обяснят отклоненията от референтната линия на Комисията и да оценят специфичните за страната макрофинансови допускания, залегнали в основата на плановете.
За да подобрят процеса, независимите фискални институции подчертаха необходимостта от по-голямо участие на заинтересованите страни и достатъчно информация както на национално ниво, така и на ниво ЕС за оценка на фискалната траектория. Транспонирането на изменената директива относно националните бюджетни рамки в националното законодателство, както и по-
широкият и по-бърз достъп до техническа информация на ниво ЕС представляват уникални възможности за гарантиране на по-голяма роля на независимите фискални институции във всички държави-членки и за укрепване на съгласуваността, последователността и ефективността на националните фискални рамки и тези на ЕС.
Въведение
Новият законодателен пакет, реформиращ рамката за икономическо управление, влезе в сила на 30 април, 2024 г. Той има за цел укрепване на устойчивостта на дълга и насърчаване на устойчив и приобщаващ растеж чрез фискални изисквания, диференцирани между държавите членки в зависимост от техните фискални ситуации и предизвикателства пред устойчивостта, и реформи и инвестиции, съобразени с националните специфики.
Националните средносрочни фискални структурни планове (оттук нататък просто „планове“) са крайъгълните камъни на тази нова рамка. В средносрочните планове държавите членки определят своите фискални цели, приоритетни реформи и инвестиции, в зависимост от редовната продължителност на законодателния им мандат. Плановете съдържат многогодишен график на нетните разходи, определени от гледна точка на номинални годишни темпове на растеж, които гарантират съответствие с изискванията за устойчивост на дълга и зачитат някои фискални предпазни мерки.
Съгласно Регламент (ЕС) 2024/1263, новата рамка за икономическо управление има за цел да подобри националната ангажираност при определянето на икономически и фискални политики, включително чрез запазване или засилване на консултативната роля на независимите фискални институции. Това е в съответствие с много препоръки от академичните среди, както и от международни организации.
Благодарение на новия законодателен пакет някои от задачите, които вече са предвидени за независимите фискални институции от еврозоната в Регламент (ЕС) 473/2013, бяха разширени за всички държави-членки на ЕС. Държавите членки могат да поискат от съответните независимите фискални институции становище относно макроикономическите прогнози и макроикономическите допускания, които са в основата на графика на нетните разходи, включен в плана. Освен това държавите членки могат да проведат консултация с гражданското общество, регионалните органи и други заинтересовани страни и да обсъдят проектоплана с националния си парламент в съответствие с националната правна рамка. Регламент (ЕС) 2024/1263 предвижда всяка държава членка да представи на Съвета и на Комисията до 30 април на последната година от периода на планиране на изтичащия план. В прехода спрямо новата рамка плановете могат да бъдат представени до 20 септември 2024 г., освен ако държавата членка и Комисията не се споразумеят да отложат датата с разумен период. През есента на 2024 г. 22 държави членки представиха своите средносрочни планове за планиране на ЕС. За да се осигури съгласуваност с проектобюджетните планове за 2025 г., почти всички държави членки решиха да представят своите планове през октомври. По-специално, 12 държави-членки изпратиха своите планове на 15 октомври. Само две държави, Дания и Малта, изпратиха своите планове още през септември. Австрия, Белгия, България, Германия и Литва забавиха представянето на плановете си заради наближаващите общи избори и формирането на нови правителства. В случая на Литва правителството обяви намерението си да представи планове до април 2025 г.
На 15 ноември 2024 г. работната група на Мрежата на независимите фискални институции на ЕС стартира проучване относно първия кръг от планове. Проучването имаше за цел да проучи националните процедури, следвани от всяка държава-членка, преди да представи плановете на ЕС, с акцент върху ролята на независимите фискални институции по време на процеса и оценката, която направиха на документа. До края на декември 2024 г. 29 независими фискални институции от 26 държави отговориха на проучването. Белгия, Гърция и Холандия присъстват
с по две национални институции. Настоящият документ описва основните резултати от проучването, стартирано от мрежата за първия кръг от планове. Документът илюстрира националните процедури, следвани преди представянето на плановете в ЕС, по-специално участието на основните заинтересовани страни, като след това се фокусира върху ролята на независимите фискални институции и върху съдържанието на средносрочните планове и оценките на независимите фискални институции. Документът съдържа някои заключения относно ролята, която независимите фискални институции могат да играят в подготовката и оценката в бъдеще.
Национални процедури засредносрочните фискално-структурни планове
Регламент (ЕС) 2024/1263 предвижда държавите членки да проведат, преди представянето на средносрочния план на ЕС, процес на консултация с гражданското общество, регионалните органи и други заинтересовани страни в съответствие с тяхната национална правна рамка. Въпрек и това, за първия кръг от плановете, тези консултац иите не са били задължение, както е посочено в преходните разпоредби на същия регламент. Въз основа на нашето проучване само в 10 държави гражданските партньори и други заинтересовани страни бяха помолени да допринесат за обсъжданията на плана. Като цяло националните заинтересовани страни бяха помолени да дадат своето мнение относно документа, който вече е одобрен от правителството.
В 3 случая имаше дискусии по проекта на плановете по време на подготовката му, на които бяха поканени предсавители на социалните партньори и други национални институции. Само 2 независими фискални институции съобщиха, че са проведени консултации. В тези два случая правителството организира кръгла маса за да представи проекта на средносрочния план. В един случай асоциациите на градове, провинции и региони също са били поканени да представят своята
оценка на плана пред парламентарните комисии.
В съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1263, преди внасянето в ЕС, всяка държава членка може да обсъди проекта на план с националния си парламент в съответствие с националната правна рамка. Според отговорите, дадени от членовете на мрежата, националният парламент е участвал в малка част от случаите: рядко е одобрявал документа, по-често парламентът е обсъждал съдържанието на плана. Сред страните, представили план на ЕС документът е внесен в националния парламент в 9 случая. В 6 от тези случаи документът е бил обсъден от парламента или от парламентарни комисии. Само в 3 случая плана получи официално одобрение от националния парламент, преди да бъде представен на европейските институции.
В 12-те държави, в които плана не е нито представен, нито обсъден с националния парламент, преди да бъде представен на ЕС, независимите фискални институции са докладвали различни национални процеси. В 3 случая независимите фискални институции съобщават, че според националната правна рамка е достатъчно одобрението на правителството. В един от случаите парламентарното обсъждане беше поискано от голямата опозиционна партия, но без да има официална процедура. В един случай документът беше обсъден след представянето му в ЕС.
В препоръките, одобряващи средносрочните планове, Съветът на ЕС приветства факта, че държавите-членки са участвали в процес на консултации със социалните партньори, местните и регионалните власти и други заинтересовани страни по време на подготовката на плана.
Картината относно процеса на национални консултации е по-малко положителна от заключенията, направени от Комисията в нейната оценка на плановете и от Съвета в неговите препоръки. Това се потвърждава и от анализа, публикуван наскоро от отдела EGOV, който отбелязва, че 13 правителства от 22 офицално са представили плановете си на съответния национален парламент. Във Финландия и Испания планът беше внесен в националния парламент едва след представянето му.
Съгласно изменената Директива относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки, държавите от ЕС гарантират, че годишното и многогодишното фискално планиране се основава на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози, като се използва най-актуалната информация. След влизането в сила на Двойния пакет държавите-членки от еврозоната са задължени да основават проектобюджетите с на независими макроикономически прогнози и да гарантират, че независими органи могат да наблюдават спазването на националните фискални правила. Следователно, държавите-членки от еврозоната често разчитат на независимите фискални институции за да изготвят или одобряват макроикономически прогнози. Това становище ще бъде задължително от 1 май 2032 г., при условие че съответната фискална институция е натрупала достатъчно капацитет. Становището се прилага към средносрочния план, предоставен на ЕС. Въпреки това новият регламент пояснява, че ако становището не достигне до държавата-членка в разумен срок, планът може да бъде подаден така или иначе.
В препоръките, одобряващи средносрочните планове, Съветът на ЕС приветства оценката или одобрението на макроикономическия сценарий от съответните национални институции.
Според общата оценка на Комисията националните институции са изиграли роля в процеса на подготовка на плановете в две трети от държавите-членки, макар и в различна степен. Сред независимите фискални институции, които не са били официално поканени да оценят плана преди подаването му, голямото мнозинство (т.е. 16 от 21) са декларирали готовността си да действат по собствена инициатива и да издадат становище относно плана, дори ако това не е институционално необходимо. Седем вече са оценили документа, докато 9 ще го направят в близко бъдеще или когато документът бъде представен. Освен това някои независимите фискални институции възнамеряват да оценят съгласуваността на плана с националната рамка. Четири институции споменаха, че също ще направят оценка на въздействието на реформите и инвестициите, включени в плана. Според проучването 5 фискални институции нямат намерение да оценяват документа. В един случай оценката вече е извършена от друга институция, присъстваща в страната; в друг случай се посочва неадекватния достъп до информация за извършване на задоволителна оценка.
Препоръки заподобряване напроцедурите
Средносрочните планове трябва да бъдат интегрирани във фискалното планиране на правителствата, което има национални специфики и срокове. Националните бюджетни и счетоводни рамкови закони трябва да бъдат преразгледани, както и други съществуващи правила в съответствие с новите правила на ЕС. Що се отнася до съдържанието на средносрочните планове, изискванията трябва да включват подробно количествено описание на планираните от правителството бюджетни мерки. Някои институции също предлагат по-подробен анализ на риска от изменението на климата и анализ на грешките при прогнозирането.
Правителствата следва да предоставят достатъчно информация, за да позволят на националните парламенти и други заинтересовани страни да оценят реализма на многогодишната фискална траектория, предложена в плана. Освен това е желателно да има добре определен график за представяне, за да се даде възможност за правилно обсъждане на макрофискалната стратегия в парламента. Точният график също е от съществено значение за одобряването на макроикономическите прогнози, които са в основата на фискалната стратегия. Спазването на дадените срокове трябва значително да подобри целия процес и качеството на приноса, предлаган от независимите фискални институции. В ранните етапи на дебата относно преразглеждането на рамката за икономическо управление Комисията отбеляза, че ограниченият обхват на законодателството на ЕС и гъвкавостта, използвана от националните законодатели при тълкуването на принц ипите за дизайна и характеристиките на независимите фискални институции, са довели до голяма хетерогенност сред тези институции. Това би могло да обясни различните степени на ангажираност на независимите фискални институции по време на този първи кръг.
За да подпомогне този процес, Комисията вече започна да анализира пропуските между настоящия мандат и характеристики на независимите фискални институции и тези, предложени от изменената директива, и ще докладва до края на годината. Анализът ще бъде повторен през 2026 г. след транспонирането на директивата.